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视点丨欧盟碳边境调节机制对我国的影响及应对策略

作者:庞军 常原华 来源:可持续发展经济导刊 395402/08

欧盟碳边境调节机制实施对中欧贸易带来的影响不可忽视,中国要未雨绸缪,对欧盟CBAM的规则设计及其影响做好跟踪评估,为及时应对欧盟碳边境调节机制做好准备。前 言2022年12月13日,欧盟理事会(“理事会”)和欧洲议会经过第四次三方协商就碳边

标签: 碳关税 CBAM 欧盟碳边境调节机制

欧盟碳边境调节机制实施对中欧贸易带来的影响不可忽视,中国要未雨绸缪,对欧盟CBAM的规则设计及其影响做好跟踪评估,为及时应对欧盟碳边境调节机制做好准备。

前 言

2022年12月13日,欧盟理事会(“理事会”)和欧洲议会经过第四次三方协商就碳边境调节机制(CBAM,又称“碳关税”)法规的最终文本达成临时协议,将于2026年开始全面起征,覆盖范围包括钢铁、铝、水泥、化肥、电力以及氢能等行业。尽管欧盟碳边界调节机制尚未完成最终立法程序,但其基本内容和主要框架规定已经形成。

我国是欧盟的主要贸易伙伴之一,CBAM实施对中欧贸易带来的影响不可忽视,中国要未雨绸缪,对欧盟CBAM的规则设计及其影响做好跟踪评估,为及时应对欧盟碳边境调节机制做好准备。

欧盟碳边境调节机制的起源和核心要点

欧盟是为限制碳泄露(carbon leakage)而提出了碳边境调节机制。2019年12月欧盟委员会在《欧洲绿色协议》中提出了一个新的增长战略,旨在将欧盟建立成一个现代的、资源高效的、有竞争力的经济体,最迟在2050年实现温室气体净零排放,经济增长与资源使用脱钩。

目前,全球约有27%的燃料燃烧排放的二氧化碳与国际贸易商品有关,虽然欧盟大幅减少了内部的温室气体排放,但进口到欧盟的温室气体排放却不断增加,从而破坏了减少全球温室气体排放所付出的努力。当欧盟提高气候雄心,而欧盟大多数贸易伙伴没有达到同样水平的气候雄心,可能会产生碳泄漏的风险。

如果要将全球平均温度保持在远低于工业化前水平2°C的水平,就迫切需要减少温室气体排放,避免碳泄漏。碳泄漏主要有两个泄露途径:一是产业外流,欧盟企业迁移到气候政策宽松的地方;二是碳倾销,高碳的进口产品取代低碳的同类欧盟产品的市场份额。因此,欧盟提出了碳边境调节机制以解决气候政策不对称带来的碳泄漏问题。

欧洲议会和理事会已同意碳边境调节机制于2023年10月1日生效,之后是三年的过渡期,在此期间仅适用报告义务,即只需提交每年进口产品隐含的碳排放数据,不需要为此缴纳费用。CBAM将于2026年正式征收,并于2034年全面运行。

据报道,欧洲议会和理事会就逐步取消CBAM涵盖行业(即钢铁、铝、水泥、化肥、电力和氢)的免费配额已达成以下时间表(表1)。CBAM 的生效速度与欧盟碳市场(EU ETS)中免费配额的淘汰速度相同。CBAM逐步取代免费配额会刺激欧盟工业部门减排,故CBAM可以看作是让EU ETS更有效而采取的措施,从这个角度讲CBAM是具备气候合理性的。

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CBAM的范围将包括钢铁、铝、电力、水泥、化肥,并扩展到氢气、特定条件下的间接排放以及下游产品。对钢铁、铝和氢,目前CBAM只对其直接排放收费;而对于水泥、电力和化肥,CBAM既对其直接排放收费,又对其间接排放收费。在过渡期结束之前,欧盟委员会被要求评估是否将范围扩大到其他有碳泄漏风险的商品,包括有机化学品和聚合物,目标是到2030年将EU ETS涵盖的所有商品都涵盖在内。委员会还会在2026年之前提出一项提案,该提案会包括更多的下游产品。

按照CBAM的机制设计,如何认定进口产品应承担的CBAM缴费义务是个关键问题。2022年6月欧洲议会版本CBAM一读文本在附件中明确给出了具体的CBAM证书清缴量的计算方法(见图1)。进口产品的实际排放量减去相关产品在欧盟免费分配的排放量的差值乘以EU ETS每周平均交易价格,然后减去在出口国已经承担了碳成本。

根据图1 的计算方式CBAM证书清缴量的计算涉及三个方面:第一是认定进口产品的碳排放量,第二是认定按照CBAM规则需要承担缴费义务的排放量,第三是产品在出口国已经承担了碳成本。需要注意,出口国已经承担的碳成本需以该国适用同等的碳价格为基础。具体的出口国碳价成本如何认定,预计最终文本将更详细地解释这一关键条款的机制。

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欧盟碳边境调节机制

对我国的潜在影响

一、短期内CBAM对我国出口欧盟影响不大,但长期来看有重大影响。

欧盟CBAM在初期纳入钢铁、铝、电力、水泥、化肥以及氢气六个行业。我国与欧盟之间没有电力贸易,对欧盟出口的化肥、水泥、氢气规模非常小,主要受影响的将是钢铁及铝行业的产品(高萍和林菲,2022)。

依据欧盟官方文件给出税则号(CN code),2021年中国对欧盟出口的CBAM钢铁和铝产品分别占对欧盟总体出口规模的0.98%和0.21%,价值可达56亿欧元。有对欧出口业务的钢铁及铝行业的相关企业将面临国际竞争力下降的风险。我国铝产品的排放主要来自电力的间接排放,目前欧盟CBAM机制不包括铝产品的间接排放,若在后期纳入这部分排放,将大幅增加我国铝产品出口至欧盟的成本(周杰俣和崔莹,2021;段茂盛等,2021)。

但从长远来看,如果未来欧盟将CBAM覆盖范围延伸至钢铁和铝行业的下游,对我国出口将造成沉重打击。机械及运输设备处在钢铁及铝行业下游,包含了大量钢铁及铝产品的间接出口,虽然我国钢铁、铝及其制品对欧盟的直接出口规模仅占我国对欧盟总体出口规模的不到2%,但我国对欧盟出口的机械及运输设备占比较大,2021年该比重可达55%。

如果欧盟CBAM延伸至下游产品,对我国出口的影响将发生根本性变化。谢超和彭文生(2021)测算受欧盟碳边境调节机制的影响,当CBAM价格为50.8美元/吨CO₂e时,中国机械设备业对欧盟出口将损失149.8亿美元。

二、加速我国碳定价政策推进进程,缩小与欧盟碳价差距。

欧盟CBAM豁免条款的设计是以碳价评判其他国家气候政策的力度,这意味着其他国家首先得有一个被欧盟认可的碳定价政策。对于中国而言,虽然有了全国碳排放权交易市场,但它只涵盖发电企业,如若想被CBAM豁免,还需扩大碳市场的覆盖范围,将钢铁、铝等行业纳入进来同时收紧碳配额。

此外,碳定价政策不是唯一有效的气候政策手段,例如中国的能耗双控政策也为减少二氧化碳排放做出了重要贡献,但就目前的欧盟CBAM机制设计来看,能耗双控政策并不适用于CBAM豁免条款。受欧盟碳边境调节机制的影响,我国将加速碳定价政策推进进程,进一步健全完善全国碳排放权交易市场,适时推出碳税政策。

欧盟CBAM将迫使他国提高碳价,以接近欧盟碳价水平。目前,中国碳排放权交易市场的成交价明显小于欧盟碳市场的碳价。2022年8月欧盟碳价已经接近100欧元/吨,而中国碳排放权交易市场自2021年7月16日启动以来碳配额成交价在40~60元/吨上下浮动,远低于欧盟碳价格。

这意味着,即便是中国对欧出口的商品已经在国内承担了碳成本,但因为中欧碳市场的碳价不对等,欧盟进口商仍需购买CBAM证书。因此,欧盟CBAM一旦落地实施,中国碳排放权市场上的碳价预计会上涨(龙凤等,2022)。

三、中国出口CBAM覆盖产品的贸易格局将发生转变。

为了给节能低碳技术的研发和预留时间,中国生产CBAM产品的相关企业可能将对欧出口份额逐渐转向新兴发展中国家(龙凤等,2022)。随着欧盟碳边境调节机制的实施,中国相关企业短期内会在国际市场中寻找水泥、化肥、钢铁、铝及铝制品等碳密集型产品的新买家,以对冲欧盟实施CBAM引起的风险。因此,国际市场上可能会发生CBAM覆盖产品贸易转移的现象。

四、 CBAM 可能会引发国际争端,影响国际局势稳定。

有分析认为,欧盟CBAM 不仅会使全球贸易重新洗牌,引发贸易保护主义争端,还可能会制造潜在的外交问题(刘琰,2021);欧盟提出的碳边境调节机制属于区域性政策,可能会迫使其他国家对欧盟贸易政策发生改变,造成紧张的地缘政治局势,引发贸易争端(姜婷婷和徐海燕,2021)。

尽管欧盟CBAM法案中预留了三年的过渡期,对于工业碳排放依赖较高的发展中国家而言,三年的过渡时间明显过短,无法在短时间内实现产业的低碳化转型。发展中国家为维护本国企业利益,诉诸WTO争端解决机制必将影响当事国之间的经贸关系。

中国应对欧盟碳边境调节机制的建议

一、加强中欧应对气候变化对话交流机制,深化国际低碳发展合作

一方面,坚持共同但有区别责任的原则,与欧盟在应对气候变化方面的保持紧密对话磋商,避免CBAM成为中欧之间的绿色贸易壁垒。重点围绕欧盟CBAM的核心工作机制,如贸易产品隐含碳核算、碳排放基准值设定、豁免条款等方面积极开展双边对话,争取构建中欧双边互认的碳核算体系。

同时,加强中欧之间在低碳技术开发部署方面的合作,妥善解决贸易分歧,避免中国气候政策与欧盟气候政策的潜在冲突。此外,须警惕欧盟打着全球环境治理的名义,实则采取单边贸易保护行为,因此,必要时中国可采取对等的贸易反制措施。

另一方面,重视同俄罗斯、巴西等发展中大国开展交流与合作,依托“一带一路”倡议等合作机制推动建设绿色丝绸之路。通过绿色低碳技术贸易、绿色投资等方式构建绿色发展多边合作平台,为中国积极推动全球气候治理拓展新空间。

二、加快推进全国碳市场建设,推动中国与欧盟的碳市场项目互认

加快推进完善全国碳市场建设,积极推动国内碳市场项目与欧盟CBAM项目互认,提升中国碳价的国际认可度。具体来说,需要从以下几点进行完善。

第一,进一步完善碳市场的法制基础建设,推进碳排放权交易管理条例等更高层级法律法规出台。

第二,扩大碳市场覆盖的行业范围,扩大至欧盟CBAM所覆盖的行业。

第三,在碳配额免费分配的基础上适时引入拍卖机制,在兼顾经济平稳运行与碳市场有效性的前提下逐步提高拍卖比例,直至全部碳配额实现有偿分配,让碳价更好地反映市场供需,提高企业的碳减排意识。

第四,推动碳排放数据的监测、报送与核查(MRV)与区块链技术相结合,以此保障数据监测的真实性,同时也为企业应对欧盟CBAM中可能出现的碳排放数据争议提供可靠支持。

第五,推动受CBAM影响的企业同时参与碳市场和绿证交易市场,并允许其所购绿证转化为CCER 抵消碳配额,以降低其间接电力消耗的碳排放,同时发挥两个市场的协同减排作用。

三、适时开征碳税,与碳市场协同助力国内碳减排

利用国际贸易中的“避免双重征税”原则,适时在国内征收碳税,减少企业因CBAM产生的出口压力,推动企业转向清洁低碳的生产方式,从而减弱CBAM带来的不利的影响。同时,在国内征收碳税可以让碳税收入留在国内用于支持国内的低碳发展。对于碳税的政策设计,本文建议:

第一,使用碳税政策作为碳交易的补充政策手段,以规范碳市场未覆盖行业/企业的碳排放行为,共同控制全社会碳排放,助力国内碳减排。

第二,设定全国碳市场碳交易价格的“地板价”,当碳交易价格低于“地板价”时,相关企业需要以碳税的形式支付差价。

第三,建议保持宏观税负总体稳定,将碳税收入用于支持碳减排、发展新能源等低碳的生产活动,以及给予受碳税影响较大的低收入群体补贴。

第四,对于采用绿色技术减污降碳效率高的企业应给予一定程度的税收减免优惠,以此激励企业转向低碳的生产方式。

四、积极推进低碳技术的研发推广,构建低碳发展产业体系

一方面,充分发挥低碳技术的支撑作用,推动零碳、低碳技术在重点排放领域的研发和推广,同时利用生态碳汇和碳捕获、利用与封存技术(CCUS)等负碳技术增加碳吸收能力,增强应对欧盟碳边境调节机制的能力,助力中国“双碳”目标的实现。

另一方面,大力发展数字产业、高新技术产业和现代服务业,控制煤电、钢铁、水泥等高耗能、高排放(“两高”)产业盲目扩张,推动“两高”产业由清洁生产向低碳生产甚至零碳生产转型。


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